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哈书菊:地方立法的“四个坚持”
2019年07月31日 08:49 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:哈书菊 字号

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  党的十八届四中全会提出,要发展完善我国的立法制度建设,赋予设区的地方立法机关拥有一定的立法权限。2015年3月,为贯彻落实党中央精神,第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》修正案,新法将地方立法权赋予了所有设区的城市。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》修正案,从宪法规范层面确认了设区的市有地方立法权,有权针对环境保护、城乡建设与管理、历史文化保护等事项制定地方法规。地方立法机关的立法是对国家立法事项的重要补充,能够为地方经济和社会发展提供充分的法制保障。但是,立法是一项政治性、专业性、技术性很强的法治建设工作。宪法和法律赋予地方人大的立法权有限定条件,地方立法者应当准确且合理地定位这项地方立法权。为实现科学立法、高质量立法,地方立法机关要做到以下“四个坚持”。

  坚持党对地方立法工作的领导

  中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国进行法治国家建设最重要的保证。党对立法工作的领导包含中央与地方两个层面,即党中央对全国立法工作的领导和地方党委对地方立法工作的领导。地方党委在领导地方立法工作中应当坚持党的领导,保证立法工作的政治正确性。有立法权的地方党委要建立健全领导立法工作的责任制,要细化和完善地方党委领导立法工作制度,明确党委领导立法工作的重点、方式和方法;要建立健全地方立法机关党组在立法过程中向党委及时请示报告的制度。尤其是对涉及制定地方立法规划以及对立法规划作出重大调整时,对政治敏感、群众关注度高的立改废释工作时,对涉及重大体制和重大政策调整等问题时,有立法权的地方立法机关党组都要及时向党委报告。总之,我们要旗帜鲜明地始终坚持党领导立法工作不动摇,确保地方立法能够正确反映党和国家事业发展要求。

  地方立法应当遵循宪法与法治精神

  我国宪法序言明确规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。地方立法活动要遵循宪法精神,把握立法范围、坚持立法原则,守好政治规矩。《立法法》规定:“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”这就是地方立法的合宪性原则,是地方立法工作的灵魂,也是衡量和检验地方立法质量最根本和最重要的标准,目的就是为了维护宪法的权威性。

  地方立法要坚持法治精神,遵循法定的权限和程序。《立法法》规定,“立法应当依照法定权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严”。这不但是国家立法层面应当坚持的法治精神,也是地方立法不能背离的法治原则。因此,地方立法机关要有全国“一盘棋”的大局意识,无论是与国家法律、法规相配套的实施性法规,还是根据某项法律规范制定的补充性法规,以及在贯彻实施某项法律的基础上制定的自主性法规,都不得与宪法、法律、行政法规相抵触。除此以外,地方立法要严格遵守下位法服从上位法的法律位次规则,主要立足于对上位法的细化和补充,增强法律法规的可操作性、可执行性。地方立法不能与上位法的相关规范发生抵触,上位法律规范已明确规定的内容,地方立法既不能随意变更或者减损权利,也不能随意增加上位法没有规定的义务。地方立法不能与上位法的立法原则、立法精神相抵触。地方立法机关在行使立法权的过程中,应当严格遵守《立法法》对地方立法权的限制,避免越界。

  地方立法要坚持特色与效益原则

  法律法规生命力的存在和权威性的维护关键在于其是否具有可操作性,是否能够在社会实践中得以真正实施适用。地方立法特色越突出,针对性越强,就越能解决实际问题,法规的实施效果也越好。地方立法不能“率性而为”,在遵循宪法与法治精神,不违反上位法的前提下,要结合本地的自然环境、人文环境、社会经济发展水平等实际情况,紧紧围绕设区的市在环境保护、城乡建设与管理、历史文化保护三个领域中迫切需要解决的现实问题开展立法工作,深入调查研究。坚持以问题为导向,注意解决法律法规等上位法还没有规定的,但是本地却已经存在突出问题需要用规范解决的问题,以地方立法促进本地改革和经济社会发展。与此同时,地方立法要关注立法的社会效果,其立法过程是一个寻求各方最大公约数的过程,也是一个不断磨合、逐渐提升法规质量的过程。

  地方立法不能偏离本地域的具体情况和现实需要,要有针对性、实效性与可操作性,制定出有一方特色的法规内容;要避免对上位法大量的摘抄和引用,成为上位法的翻版;要避免大量口号式、原则性的规定,要着力通过地方立法解决本地区的具体问题,制定本地急需的良法。有些地方立法机关在立法时过于强调法规体系的形式完整性,连篇累牍地详细介绍地方立法出台的意义和背景,而在最关键的规范细化等具体操作层面,几乎是一笔带过。翻版上位规则的地方法规,由于依然缺乏针对性、实效性与可操作性,必将无法实现地方立法应尽的规范作用。因此,要提高地方立法的针对性,做到能细化的要细化、能明确的要明确,关键是要管用,要有实效性和可操作性。要求立法既要有细化性内容、衔接性内容、延伸性内容,也要有独特性内容、探索性内容。为此,地方立法需要开展有效的评估工作,建立健全地方立法评估制度。无论是立法前还是立法后都需要进行评估,直观反映立法的预期效果抑或是实施后的实际效果,地方立法评估工作应当形成常态化机制。

  地方立法要坚持科学立法原则

  党的十八届三中全会、四中全会均对“提高立法质量”提出要求。地方立法质量直接关系到其实施的效果,作为我国社会主义法律体系的重要组成部分,必然要为地方经济发展起到保驾护航的作用,因此,能真正切合地方的实际情况,具有较高质量的地方立法就显得至关重要。只有坚持科学的立法方式,才能保证有高质量的地方立法,使其更加符合地方客观实际需要和满足人民群众的意愿,真正切合实际地推进地方各项事业的发展。

  为了确保地方立法具有科学性,地方立法机关应当完善立法程序规范和立法技术规范,完善相关的地方立法工作制度,如建立立项规划、调查研究、征求意见、评估论证、专家参与等立法工作机制,全面而有序地为地方立法工作的实施提供充分的制度保障。在进行具体地方立法工作中,首先,要坚持提前谋划,认真开展立法项目的建议征集、初步论证、合理筛选等方面的工作,在此基础上科学地编制立法规划。其次,在地方立法意欲制定之前,应该充分调查研究,做好全面的沟通协调工作,广泛寻求社会意见和建议,听取民意、凝聚民智,顺应群众期盼、聚焦社会关注,关注地方立法焦点、难点问题。另外,要制定出科学、规范、高效的地方立法就要完善立法评估机制,建立健全立法专家顾问制度,充分发挥他们丰富的法律实践经验和专业特长,为更加深入细致地修改好法规草案奠定扎实的基础。立法评估对于促进地方立法工作的自我完善,实现立法的科学性与实效性,确保地方法治建设等具有重要的现实意义。

  (作者系黑龙江大学法学院教授)

作者简介

姓名:哈书菊 工作单位:黑龙江大学法学院

职称:教授

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